核心提示：十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营”以来，国务院及相关部委密集出台了关于加快推进政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，以下简称PPP模式）多项政策，各地PPP模式的推进步伐也在逐步加快。但PPP模式在推广过程中仍存在政策法规不完善、机制不健全和实践经验较少等问题，建议通过设立不同层次的基础设施投资基金推动PPP模式顺利推广。
一、以基础设施投资基金推动PPP模式推广落实的必要性
（一）为地方提供充分发展资金。通过设立基础设施投资基金可以使政府利用少量引导资金，以政府信用为杠杆，引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，可以更大范围地整合各类资本，包括国际金融组织资本、财政资本、金融资本、社会资本等，以“四两拨千斤”构建庞大的“资金池”，加快基础设施建设，降低政府在基础设施方面的投入，以有限的财政收入提供更多的社会服务。
（二）有效降低地方负债风险。通过基础设施投资基金，将政府与社会资本结合成利益共担的共同体，克服过去基础设施和公共服务领域政府作为单一投融资主体，承担全部风险的弊端，有效降低政府的负债风险。
（三）充分提升资金使用效率。基础设施投资基金已超出单个项目运作的BOT、BT、BOO等PPP模式，可以通过构建包含多个项目的项目库，实现经营性项目和非经营性项目之间风险分担、利益分享，注重政府和社会资本在项目中的全周期合作，降低项目整个寿命期的总成本，提高资金总体效率。另外，基础设施投资基金的长期性有助于推动我国财政由单一年度的预算收支管理转向中长期财政规划的财税体制改革。另外，投资基金作为真正市场化主体，采用市场化、专业化管理模式，可提高资本使用效率，降低资金市场风险。
（四）基础设施投资基金受到政策支持。国务院《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》提出鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。10月24日，李克强总理在国务院常务会议上提出：发展股权和创业投资基金，鼓励民间资本发起设立产业投资基金，政府可通过认购基金份额等方式给予支持。
（五）基础设施投资基金发展相对成熟。美、英、法、德、加拿大、澳大利亚等从上世纪70年代就开始通过设立基础设施投资基金引入社会资本，目前已成为发达国家普遍采用的PPP模式。世界银行已设立全球基础设施投资基金、金砖国家计划成立基础设施投资基金。以澳大利亚为例，在大力发展基础设施投资基金后，澳大利亚政府在基础设施建设的支出从原来占预算的14%下降到5%左右，基础设施投资基金是一个重要原因。
另外，我国多地已运用投资基金促进PPP模式推广使用，如株洲市组建了PPP模式基金管理公司，泰州市通过财政支持产业发展资金的基金化运作落实PPP模式，五矿信托与抚顺沈抚新城管委会、中建一局三方共同以股权投资出资成立实体公司进行沈抚新城基础设施建设工作。
二、以基础设施投资基金促进PPP模式推广落实的具体举措
（一）基金设立：设立多层次的基础设施投资基金
国家级基础设施投资基金。对于国家的跨区域、重大战略性项目，可组建独立项目的国家级投资基金，由财政部根据项目投资规模拨付部分财政资金作为引导支持资金，组建的国家级基础设施投资基金，引进专业化基金管理公司进行具体管理。例如，目前正在推进的京津冀协同发展战略可设立PPP模式的国家级京津冀协同发展基金加快京津冀基础设施建设。
地区性基础设施投资基金。一是对于各地列入财政部PPP示范项目库的项目，可组建地方性投资基金，由财政部根据各省（市、自治区）入选项目总体规模和情况拨付一定比例的专项资金，同时地方政府拨付一定比例的配套资金，两项资金同时作为地方性投资基金的引导资金；二是对于未列入财政部PPP示范项目库的项目，仅由地方政府拨付一定比例资金作为地方性投资基金的引导资金。上述两种情况完成出资后，引进专业化基金管理公司进行社会资金募集、具体项目投资及项目具体管理工作。
专门性基础设施投资基金。对于国家重大项目，如南水北调工程、铁路建设等重大项目，可由国家主管机构、地方政府或国有公司与社会资本共同设立专门性基础设施投资基金，如铁路建设基金、已设立运作的中国清洁发展机制基金和中国农业产业发展基金等。
基金形式：政府、投资商及开发运营商相结合的股权投资基金。上述三种类型的基金可依据具体情况选择采取三种组织方式：一是“政府＋开发运营商”型基金公司；二是“政府＋投资商”型基金公司；三是“政府＋投资商＋开发运营商”型基金公司，可采用有限合伙制和公司制股权投资基金；资金来源包括政府、保险基金、养老基金、企业、居民、外国投资者；基金规模根据基础设施项目投资额确定，可以根据项目进度分期注资。
（二）投资领域：以基础设施和公共服务领域为主体
根据近期国家出台PPP模式的相关政策以及基础设施投资基金市场盈利的要求，以基础设施投资基金促进PPP模式推广落实的主要领域主要应集中在城市基础设施及公共服务领域，如铁路、公路、通讯、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施建设等领域，近期应重点支持财政部、各地财政部门PPP投资项目库的重点示范项目，未来可进一步拓展到科技、教育、文化、旅游、卫生、体育和社会福利等公共服务领域。
（三）运作模式：采用市场化、专业化的运营管理方式
政府在前期通过招标方式与社会资本共同设立基础设施投资基金，设定合适的股权比例，并委托专门的基金管理公司进行市场化、专业化运作。政府将项目特许经营权授予基金管理公司，基金管理公司承担项目设计、资金募集、建设、运营、维护基础设施等工作；基金管理公司通过获得政府授予的特许经营权进行使用者收费、政府付费及政府补贴等方式获得合理收益，另外，基金也可以很好地与资本市场融合，通过上市等退出机制获得收益。
（四）监督管理：强化政府政策监管职能
一是政策制定。政府要加强基础实施投资基金相关政策、法律法规制定工作；二是监管体系。设立基础实施投资基金的监管机构，完善相关监管机制；三是过程监管。加强政府在基金投资项目的投资决策、风险评估、财政资金运用、项目绩效评估等方面等监督管理。
三、关于设立河北省基础设施投资基金的具体建议
（一）设立国家级京津冀协同发展投资基金。以京津冀协同发展为战略契机，由中央、河北省及社会资本共同出资构建国家级京津冀协同发展投资基金，将目前河北省推介PPP示范项目与京津冀协同发展重点基础设施建设项目整合到投资基金重点项目库进行投资，加快京津冀交通基础设施项目、生态建设项目及城市基础设施建设。
（二）设立京张冬奥基础设施投资基金。以京张联合申办2022年冬奥会为战略契机，发挥社会力量办奥运，推动PPP模式落实，可由河北省、张家口及社会资本共同设立京张冬奥基础设施投资基金，支持冬奥会场馆等基础实施建设。
（三）设立地方性基础设施投资基金。可由河北省（各地市）和社会资本共同设立河北省级及地区性基础设施投资基金，用于河北省及地方性基础设施建设。
（作者：张晋，国经咨询股份有限公司）
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